Die Zukunft statt den Status quo schützen

«Die Schweiz hat trotzdem eine Zukunft» – schon der Titel seines Referats am Schweizer Agrarpolitik Forum in Zollikofen war eine kleine Provokation. Oskar Jönsson, Policy Fellow und Mitglied des Review Boards beim Forum Aussenpolitik Foraus, setzte noch einen drauf: In der Agrar- und Handelspolitik gebe es viele rote Linien – beim Freihandel, beim Umweltschutz oder beim Budget. «Und dann gibt es noch die roten Linien, die uns die Realität zieht», führte er aus.

Diese Realität hat sich zuletzt mit Nachdruck bemerkbar gemacht: Geopolitische Konflikte, neue Handelsbarrieren und eine markant gestiegene Unsicherheit im Welthandel auf der einen Seite, Trockenheit und klimatische Veränderungen auf der anderen. Für Oskar Jönsson führt das zu einer Frage, die weit über einzelne Freihandelsabkommen hinausgeht: «Wollen wir jede heutige Form der Schweizer Landwirtschaft schützen? Oder wollen wir die Zukunft der Schweizer Landwirtschaft schützen?» Beides sei nicht zwingend dasselbe, gab er zu bedenken.

Genau um diese Spannung drehte sich das Schweizer Agrarpolitik Forum 2026. Unter dem Motto «Internationale Agrarmärkte: Wie positionieren wir uns in der neuen Weltordnung?» diskutierten Fachpersonen aus Wissenschaft, Politik, Verwaltung und Praxis, wie sich die Schweiz in einer Welt behaupten kann, in der Handelsbeziehungen zunehmend auch geopolitischen Interessen folgen.

Abhängig – ob wir wollen oder nicht

Oskar Jönsson illustrierte den Zielkonflikt am Beispiel der Versorgung mit Futtermitteln. In einem trockenen Sommer können zusätzliche Importe plötzlich dringend nötig werden. Gleichzeitig versucht die Schweiz ihre Landwirtschaft mit Zöllen und Kontingenten vor zusätzlichem Importdruck zu schützen. Beides sei für sich genommen nachvollziehbar. Nebeneinandergelegt werde aber deutlich, wie schwer sich Offenheit und Schutz voneinander trennen lassen.

Denn die Schweizer Landwirtschaft brauche nicht nur Futtermittel aus dem Ausland, sondern ebenso Dünger, Energie und andere Rohstoffe. Gleichzeitig sei die Schweizer Wirtschaft auf ausländische Absatzmärkte angewiesen. «Wir brauchen verlässliche Partner», sagte Jönsson. Wer diese wolle, müsse allerdings auch selbst ein verlässlicher Partner sein und bereit sein, etwas anzubieten.

Thomas Zimmermann, Delegierter des Bundesrats für Handelsverträge und Leiter der Aussenwirtschaftlichen Fachdienste beim SECO, lieferte dafür gewissermassen die volkswirtschaftliche Begründung. Seine Darstellung der Weltwirtschaft verortete die Schweiz dort, wo geringe Marktmacht auf eine sehr hohe Abhängigkeit vom Aussenhandel trifft. Anders als die USA, China oder die EU könne ein kleines, hoch spezialisiertes Land seine Bedürfnisse nicht weitgehend innerhalb des eigenen Binnenmarkts decken und seine Marktmacht gegenüber Handelspartnern ausspielen. Für Thomas Zimmermann folgt daraus nicht weniger, sondern mehr Beweglichkeit: Die Schweiz müsse agil und anpassungsfähig bleiben.

Für die Landwirtschaft gilt diese Abhängigkeit besonders unmittelbar. Jean-Marc Chappuis, stellvertretender Direktor des Bundesamts für Landwirtschaft, erinnerte daran, dass die Schweiz Nettoimporteurin von Agrarprodukten ist. Wegen des begrenzten Kulturlandes und des vergleichsweise tiefen Selbstversorgungsgrads seien Importe selbst ein Bestandteil der Versorgungssicherheit. Gleichzeitig brauche die Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft den Zugang zu ausländischen Märkten für Produkte mit hoher Wertschöpfung.

«Was wollen wir eigentlich genau schützen?»

Für Oskar Jönsson folgt daraus allerdings keineswegs, dass die Grenzen einfach geöffnet werden sollten und anschliessend der Markt alles regle. Seine Argumentation geht in eine andere Richtung: Vielleicht müsse sich die Agrarpolitik stärker fragen, welches Ziel sie eigentlich schützen will und ob die Instrumente, mit denen sie dieses Ziel bisher verfolgt hat, unter veränderten Bedingungen noch die richtigen sind.

Am Beispiel des Weinbaus zeigte er, was damit gemeint ist. Der Weinkonsum verändert sich, gleichzeitig werden die Produktionsbedingungen wegen des Klimawandels wärmer und trockener. Man könne versuchen, Marktstrukturen zu konservieren. Das Klima lasse sich aber nicht konservieren. Entscheidend sei deshalb nicht, ob Winzerinnen und Winzer unterstützt werden sollen, sondern wofür: Um heutige Strukturen möglichst lange zu erhalten oder um die Strukturen von morgen erfolgreich zu machen.

Dahinter steht eine grundsätzliche Unterscheidung. Versorgungssicherheit sei ein legitimes Ziel, sagte Oskar Jönsson. Daraus folge aber nicht automatisch, dass jede heutige Produktionsstruktur erhalten bleiben müsse. Gleiches gelte für einen eigenständigen Schweizer Weinbau oder eine international erfolgreiche Schweizer Wirtschaft. «Vielleicht müssen wir also stärker unterscheiden zwischen dem, was wir erhalten wollen, und den Instrumenten, mit denen wir es bisher erhalten haben», erklärt er. «Denn eine Sache ist nicht kompromissbereit: die Realität», betont er weiter.

Offenheit nicht um jeden Preis

Diese Argumentation hat allerdings eine wichtige zweite Seite. Oskar Jönsson wandte sich ebenso gegen die Vorstellung, die Schweizer Landwirtschaft müsse sich einfach dem Weltmarkt anpassen. «Eine Marktwirtschaft ist nicht automatisch die Landwirtschaft, die wir wollen», hielt er fest. Man könne den Schweizer Betrieben nicht immer höhere Anforderungen bei Tierwohl und Nachhaltigkeit auferlegen und bei importierten Lebensmitteln anschliessend nur noch auf den Preis schauen.

Als Beispiel eines möglichen Mittelwegs nannte er das Freihandelsabkommen mit Indonesien. Dort sind Zollvergünstigungen für Palmöl an Anforderungen bezüglich Nachhaltigkeit und Rückverfolgbarkeit geknüpft. Für Oskar Jönsson zeigt dieses Modell, dass wirtschaftliche Integration mit ökologischen und sozialen Anforderungen verbunden werden kann: Neue Marktchancen für die Wirtschaft, zusätzlicher Wettbewerb für die Landwirtschaft – aber nicht bedingungslos.

Die Zahlen des Bundesamts für Landwirtschaft stützen zumindest die Befürchtung nicht, wonach das Abkommen zu einem starken Anstieg der Palmölimporte aus Indonesien führen würde: Seit Inkrafttreten des Abkommens sei kein struktureller Anstieg zu beobachten.

Auch auf Ebene der EFTA gewinnt Nachhaltigkeit als Bestandteil von Handelsabkommen an Gewicht. Tetyana Payosova von der EFTA zeigte, dass neben klassischen Schutzmechanismen zunehmend präferenzieller Marktzugang für zertifiziert nachhaltige Produkte, geografische Herkunftsangaben und sogar Kapitel zu widerstandsfähigen Lebensmittellieferketten diskutiert werden. Im Zentrum solcher Bestimmungen stehen insbesondere Zusammenarbeit und Dialog für den Fall von Lieferkettenstörungen.

Wenn selbst die Kernmärkte unsicher werden

Wie abstrakt solche Überlegungen wirken können, bis sich die Weltlage tatsächlich verändert, zeigten Daniel Weilenmann von Emmi und Daniel Imhof, Leiter Landwirtschaft bei Nestlé Schweiz, in ihrem Erfahrungsbericht.

«Protect the core» sei plötzlich zum Thema geworden, schilderten sie. Während Unternehmen früher vor allem nach neuen Möglichkeiten in Indien, China oder anderen Märkten Ausschau gehalten hätten, seien mittlerweile ausgerechnet die vermeintlich sicheren Kernmärkte EU und USA mit deutlich mehr Unsicherheit verbunden. Für die Schweizer Ernährungswirtschaft ist das erheblich: Europa ist der wichtigste Absatzmarkt, die USA folgen dahinter.

Für Nestlé ist die enge Integration in den europäischen Markt sogar mitentscheidend dafür, dass Produktionsstandorte in der Schweiz international konkurrenzfähig bleiben. Gleichzeitig eröffnet die Schweiz als Produktionsstandort den Zugang zu weiteren Märkten wie China oder künftig Indien. Der Export aus der Schweiz werde aber anspruchsvoller – nicht nur wegen handelspolitischer Hindernisse, sondern auch aufgrund der hohen Produktionskosten und des Wechselkurses. Die Daueraufgabe laute deshalb: wettbewerbsfähig bleiben oder dem Markt einen höheren Mehrwert bieten.

Das passt zu Oskar Jönssons Forderung nach Veränderungsbereitschaft. Die Praxisvertreter machten gleichzeitig deutlich, wo die Grenzen liegen: Schweizer Unternehmen werden auf den internationalen Märkten kaum über Massenprodukte konkurrieren können. Gefragt seien vielmehr Produkte, für die Knowhow, Qualität, Marken, Forschung und Innovation einen Mehrwert schaffen.

Gerade bestehende Freihandelsabkommen müssten deshalb laufend modernisiert werden, betonten Daniel Weilenmann und Daniel Imhof. Wenn die EU bei einem Handelspartner bessere Bedingungen erreiche als die Schweiz, werde dieser Unterschied für Schweizer Exporteure unmittelbar spürbar. Nicht allein neue Abkommen seien deshalb entscheidend, sondern ebenso die Pflege des bestehenden Netzes.

Freihandelsabkommen mit kleiner werdendem Spielraum

Auch das Bundesamt für Landwirtschaft zieht nach mittlerweile 36 Freihandelsabkommen eine grundsätzlich positive Bilanz. Der bisherige Ansatz habe es ermöglicht, Abkommen abzuschliessen, ohne dass daraus extreme Folgen für die Schweizer Landwirtschaft entstanden seien, erklärte Jean-Marc Chappuis. Agrarverhandlungen würden gezielt auf sensible Produkte ausgerichtet, Konzessionen möglichst dort gewährt, wo sie die inländische Produktion wenig tangierten. Gleichzeitig würden offensive Interessen – etwa bei Käse, Milchprodukten, verarbeiteten Lebensmitteln oder geschützten Herkunftsbezeichnungen – verfolgt.

Doch der Spielraum wird kleiner. Mit jedem abgeschlossenen Abkommen sind bereits Konzessionen gemacht worden, während die Erwartungen an neue Verträge steigen. Jean-Marc Chappuis rückte deshalb ein Thema ins Zentrum, das seiner Ansicht nach in der Agrarpolitik bislang zu wenig diskutiert werde: die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Landwirtschaft. Je wettbewerbsfähiger sie sei, desto besser könne sie sowohl mit Freihandelsabkommen als auch mit globalen Veränderungen umgehen.

Auch die OECD sieht hier Handlungsbedarf. Sie attestiert der Schweiz starke Institutionen, ein leistungsfähiges Innovationssystem und hohe Investitionen in Wissen. Gleichzeitig nennt sie ein hohes Niveau an Stützung und Schutz, ein langsames Produktivitätswachstum sowie weiterhin nicht erreichte Umweltziele als Herausforderungen.

Gute Voraussetzungen – wenn sie genutzt werden

Gerade diese Mischung aus Stärken und Herausforderungen war für Oskar Jönsson der Grund, am Ende seines Referats optimistisch zu werden. Die Schweizer Landwirtschaft verfüge über Forschung, Kapital, Infrastruktur, Versicherungen, Ausbildung und funktionierende Institutionen sowie über eine Gesellschaft, die bereit sei, beträchtliche Mittel für die Landwirtschaft aufzuwenden. Im internationalen Vergleich seien das ausserordentlich gute Voraussetzungen, um sich anzupassen.

«Gerade deshalb dürfen wir der Schweizer Landwirtschaft auch etwas zutrauen», sagte Oskar Jönsson. Nicht nur, dass sie Veränderungen überlebe, sondern dass sie diese auch nutze. Aus Sicht der Unternehmen braucht es dafür allerdings Rahmenbedingungen, die Investitionen ermöglichen. Innovation, Marktzugang und eine pragmatische Regulierung seien zentrale Voraussetzungen, betonten Daniel Weilenmann und Daniel Imhof. Wer sich zu stark auf den geschützten Binnenmarkt konzentriere, riskiere dagegen, auch dort langfristig an Wettbewerbsfähigkeit einzubüssen.

Damit schloss sich am Agrarpolitik Forum ein Kreis. Versorgungssicherheit und Offenheit sind keine Gegensätze, ebenso wenig wie Nachhaltigkeit und Handel zwangsläufig Gegensätze sein müssen. Die grössere Herausforderung besteht darin, in einer unsicherer werdenden Welt zu entscheiden, welche Ziele unverhandelbar sind und bei welchen Instrumenten Veränderung zugelassen werden muss.

Oskar Jönsson formulierte es zum Schluss so: «Die Schweiz wird nie unabhängig von der Welt sein – das muss sie auch nicht.» Sie brauche eine eigene Landwirtschaft, eine wettbewerbsfähige Wirtschaft, intakte natürliche Lebensgrundlagen und verlässliche Partner. Entscheidend sei deshalb, nicht so lange an jeder roten Linie festzuhalten, bis Weltmarkt, Klima oder Handelspartner die Entscheidung abnehmen – sondern die Veränderung selbst zu gestalten.